Abordemos la cuarta y última pregunta del referéndum del próximo domingo y sobre la cual, a tenor de los sondeos de opinión publicados, la mayoría de los peruanos está en desacuerdo.

El tema es, de todos los que serán consultados en el próximo referéndum, el de mayor complejidad. Por eso merecía un estudio y debate mucho mayor del que se le ha brindado en una coyuntura en la que, más allá de verdaderas intenciones de reforma, el gobierno de turno encontró en la presentación de esta y las demás propuestas de reforma constitucional, una vía para ganar “legitimidad” ante la población y equiparar fuerzas frente a una aplastante mayoría opositora en el Congreso de la República.

Empecemos entonces por señalar que el Poder Legislativo es una institución que como sus pares en el mundo no goza de demasiada popularidad, pero la actuación de sus integrantes a lo largo de los últimos quinquenios y sobre todo en lo que va de este último, ha venido generando en la población la idea de que se trata de una institución “inútil” para satisfacer las demandas ciudadanas.

Así pues, las razones que se esgrimen en contra de la bicameralidad son básicamente dos:

- El incremento en el número de parlamentarios (50, correspondientes al “nuevo” Senado), el cual es percibido como mayor gasto y

- La posibilidad de que los actuales congresistas postulen al Senado.

Esta última de las razones, tal vez la más extendida, es la de menor peso argumentativo, pues constituye una “venganza” antes que una razón lógica. Es votar en función a una coyuntura y sin pensar en el futuro, obviando la necesidad de implementar un poder legislativo que funcione mejor que el actual.

En cuanto a la primera de las razones, la propuesta de reforma establece, en una disposición complementaria, la existencia de topes en el presupuesto que tendría el nuevo Congreso para llevar a cabo la reestructuración administrativa y económica necesaria para la implementación del sistema bicameral. Así pues, con un eficiente proceso de reingeniería institucional podría cumplirse el objetivo de hacer funcionar las 2 cámaras legislativas con un presupuesto no mayor al que hoy en día se destina para nuestro Congreso unicameral.

Ahora bien, ¿es mejor alternativa a la unicameralidad la bicameralidad?. Veamos.

Desde hace un tiempo viene encontrándose cierto grado de consenso entre los especialistas en la materia respecto a la conveniencia de la bicameralidad. De hecho, como autor de estas líneas debo señalar que estoy a favor de ella. Se argumenta para ello que una segunda cámara, en concreto la de Senadores, ayudaría en la función legislativa pues al constituirse como una cámara de revisión corregiría el problema actual de tener leyes sacadas con apresuramiento y sin mayor revisión por la única cámara existente hoy en día.

Por otro lado, se sostiene que el bicameralismo podría ayudar también a corregir en algo el déficit de la relación circunscripción/representante que arrastra el actual Congreso, así como el problema de la negociación/decisión con una cámara que responde principalmente a intereses regionales.

Pero la sola existencia de un sistema bicameral no garantiza por sí mismo mejor legislación o representatividad. Depende de su diseño y, lamentablemente, el diseño puesto en consulta parece sustentado en razones meramente históricas que no hacen mayor diferencia, en términos funcionales, con el unicameralismo actual.

Para empezar, la propuesta no define la modalidad y forma de acceso a la representación parlamentaria. La propuesta inicial del Ejecutivo tenía la virtud de plantear, por primera vez, una sugerencia sobre representación territorial que podría haberse afinado, pero el producto final omitió por completo el tema dejándolo para una ley de desarrollo, lo cual tiene lógica, pero que no enervaba la necesidad de establecer constitucionalmente los puntos base de ella (por ejemplo la definición del tipo de distrito electoral: uninominal, binominal o plurinominal; el tipo de representación: territorial, gremial o funcional).

Por otro lado, la propuesta llevada a consulta opta por establecer una segunda cámara, básicamente, revisora del trabajo de la primera y limitándose así a duplicar funciones, malentendiendo la función de cámara “reflexiva” que se le atribuye al Senado.

El problema que plantea esa visión es que ella no garantiza en nada la deseada reflexión en la evaluación de las leyes si es que no se considera, por lo menos, un cambio en los tiempos de elección de cada una de las cámaras.

En efecto, la experiencia demuestra que la elección de ambas cámaras en la misma oportunidad genera que cada agrupación política participante en dicha elección obtenga un grado de representación de similar proporcionalidad en cada cámara. Así las cosas, un partido que tenga clara mayoría en ambas cámaras se verá tentado a obviar mayor evaluación y análisis para aprobar las leyes que le interesen; razón por la cual sería aconsejable que entre la elección para cada cámara transcurriese cierto tiempo, permitiendo con ello un mejor “balance” que obligue a una verdadera reflexión (o por lo menos una mayor vocación de dialogo) de la cámara revisora.

Tampoco ayuda a la reflexión necesaria del procedimiento legislativo, la perniciosa costumbre de incumplir los artículos 73 y 78 del Reglamento del Congreso, exonerando a las iniciativas legales del plazo mínimo de 7 días que debe transcurrir entre la primera y segunda votación que las apruebe en definitiva.

Pero más allá de estos problemas, considero que es necesario evaluar la pertinencia de asignar a la Cámara de Senadores esa función de segunda instancia para toda iniciativa legislativa, en lugar de limitarla en todo caso a la revisión de cierto tipo de leyes (como podría ser el caso de las leyes orgánicas y las de modificación constitucional), asignándole, por el contrario, nuevas funciones que mejoren la calidad del servicio que brindan a la población.

¿Por qué no se aprovechó la oportunidad para apostar en asignarle funciones al Senado claramente diferenciadas que permitiesen el cumplimiento de importantes tareas que el presente sistema unicameral no realiza?

Así pues, en el nuevo diseño pudo considerarse encargar a la Cámara de Senadores, entre otras, las tareas de:

1. Planeamiento prospectivo y priorizado de políticas, planes y programas legislativos.

2. Fijación de estándares de calidad legislativa.

3. Evaluación del impacto social y de la vigencia de la legislación.

4. Monitoreo de la jurisprudencia normativa de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional.

Lamentablemente, la propuesta de bicameralidad que nos ofrece la consulta de este domingo no parece ser eficaz para asegurar una mayor calidad de la representación parlamentaria, no garantiza el mejor desempeño de las funciones actualmente establecidas y menos aún, prevé la realización de tareas que hasta la fecha este Congreso no lleva a cabo.

El problema de la cuestión de confianza

Otro factor a tomar en cuenta para responder a la consulta sobre bicameralidad de este domingo es el “combo” que el Congreso ha armado para tal fin, juntando dicho tema con el de la cuestión de confianza.

En concreto, el Congreso incluyó en el paquete de la bicameralidad, modificaciones en la Constitución que restringen la facultad del Ejecutivo para presentar una cuestión de confianza, restándole al Presidente la posibilidad de disolver el Congreso y rompiendo con ello el equilibrio de poderes establecido en ella.

En efecto, el nuevo esquema supondría que la cuestión de confianza sólo podría ser planteada por iniciativa del Presidente del Consejo de Ministros (hoy en día cualquier Ministro), previo acuerdo del mencionado Consejo (hoy no es necesaria dicha formalidad) y solo sobre su política general de gobierno, siendo improcedente respecto de iniciativas legislativas (restricción inexistente actualmente).

Además de afectar el equilibrio de poderes antes mencionado, limitar la cuestión de confianza al Presidente del Consejo de Ministros restringe la posibilidad de establecer y/o fortalecer vínculos entre los ministros y el Congreso respecto de las políticas del sector ministerial respectivo y centraliza los asuntos sectoriales en responsabilidades directas del Premier, mientras que la limitación de plantear cuestión de confianza por iniciativas legislativas niega competencias al gobierno para determinar cuándo su gestión requiere apoyo decisivo del Poder Ejecutivo para implantar políticas legislativas específicas y vitales para viabilizar su gobierno.

Cabe mencionar que el Tribunal Constitucional se había pronunciado ya en contra de un cambio similar introducido en el reglamento del Congreso, lo que hace más cuestionable aun la insistencia en ello por la vía de una modificación constitucional “amarrada” a una consulta que nada tiene que ver con el tema.

Por lo expuesto, aun defendiendo la bicameralidad como sistema, considero que en un contexto de necesaria reforma de los partidos políticos, que hoy por hoy no son más que clubes electorales, incapaces siquiera de hacer una selección de sus candidatos y sin mayor cohesión que el que les da el interés común de obtener una cuota de poder que les asegure vivir del lobbismo político, los términos en los que ha sido planteada la propuesta de bicameralidad, junto con el rompimiento del equilibrio de poderes que supone la implantación del paquete legislativo, corren el grave riesgo de terminar frustrando el objetivo ofrecido de convertir al Congreso en una institución que cumpla eficientemente sus funciones, mejore la calidad de su representación y capte la confianza y aprobación del ciudadano.